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歐盟國家對於產品過度包裝之管制策略

歐盟國家對於產品過度包裝之管制策略

簡介
　　歐盟對於包裝廢棄物的管制法令起源於 1994 年公告的〝包裝物與包裝廢棄物指令 (Directive on Packaging and Packaging Waste, 編號 94/62/EC) 〞。該項指令主要是規定包裝廢棄物的回收與再循環比率，各國至多再規定各類包裝廢棄物材料的個別回收比率。
　　歐盟各國包裝廢棄物回收體系之收費方式，大多是由產品∕包裝物的製造∕行銷∕進口廠商依據產生包裝廢棄物的重量、體積或產生單位數量來繳交回收費用；有些國家則輔以押金制度、環保稅、掩埋稅等稅制，來誘使廠商減少包裝廢棄物的產生數量。
實施〝基本要求事項〞來推動包裝廢棄物產源減量
　　依據以上管制方式，如果產品製造廠商願意繳交回收費用或各項賦稅，即使產品實為過度包裝，則各國似乎無法可管，其實不然。歐盟包裝物指令的第 4 、 9 、 10 、 11 等條文中規定，各會員國應採取實施〝基本要求事項 (Essential Requirements) 與標準〞、〝其他應採行措施〞及〝包裝物中重金屬含量〞等規定方式，來達到預防廢棄物產生之目的。此規定即已具有管制產品過度包裝的作用。
　　在此項指令的附錄二中，並特別規定對於包裝物的基本要求事項包括三類：包裝物使用最少材料、包裝物應可再利用∕再循環或回收、包裝物重金屬含量應符合規定。歐盟各國並應在 1999 年 6 月底之前，確保市面上產品皆符合這些基本要求事項。歐盟包裝物指令中對包裝物的三項基本要求事項是：
包裝物的製造方式應使得其體積與重量，在足夠維持被包裝產品之安全、衛生程度與消費者接受度下，得以限制到最小的適合數量；
包裝物的毒性與危害性物質含量，應使得包裝物在使用壽命終結之後，對於環境具有最小衝擊；
包裝物應適合被進行材料再循環利用、能源回收、堆肥處理或再利用。
歐盟各國的基本要求事項實施法規
　　為能執行此項指令，歐盟與各國需擬定相關的實施規定與標準。例如英國於 1998 年 5 月推出 Packaging ( Essential Requirements ) Regula-tions ，並於 1999 年開始實施。此規章中規定上述三類要求事項，並要求廠商留存相關證明與紀錄，以向 Trading Standards Officer 官員證明能夠符合這些規定。
　　法國於 1998 年頒布〝包裝物設計與製造之環境要求事項 (No 98-638) 〞；比利時於 1998 年 12 月 21 日頒布〝基本要求事項法〞；葡萄牙亦於同日頒布〝基本要求事項與最大重金屬含量法 (No. 407/9 〞。
歐洲標準組織的包裝廢棄物基本要求事項標準
　　在歐盟方面，歐盟標準組織 CEN 亦開始制定使用於歐盟包裝物指令的各項標準，編號為 EN13427:2000- EN13432 等共計六項標準。其中 EN 13427 為解釋 EN 13428-13432 這五項標準之間關聯性的標準（類似 ISO 14000 ）； EN 13428 為包裝物產品減量預防標準； EN 13429 為可再利用包裝物標準； EN 13430 為包裝物材料再循環利用標準； EN 13431 為包裝物能源回收標準； EN 13432 為包裝物有機回收標準。這些標準中以 EN 13428 與包裝廢棄物之產源減量直接相關。
EN 13428 標準簡介
　　EN13428:2000 ( Packaging -Requirements specific to manufac-turing and compositions Prevention by source reduction ) 被稱為是 CEN Standard on packaging prevention 。此項標準採用類似 ISO 9000 與 ISO 14000 系列標準的廠商自我評估方式，來證明所使用包裝系統是否使用最少材料、可回收與符合毒性物質含量規定。
　　EN13428:2000 的標準內容包括〝以產源減量來預防〞與〝定性預防〞等兩部分。〝以產源減量來預防〞指使包裝物的重量與∕或體積達到最小化；〝定性預防〞則指使毒性與危害性物質的含量達到最小化。
　　要判斷是否符合 EN 13428 標準第一部分的基本要件是，能否鑑別出一個或以上可以關係到產源減量工作能否達成極限的〝關鍵領域 (critical area) 〞，亦即是如果再進一步減少包裝，就會無法達成以下十個領域的績效標準之一。這些領域為：
產品保護；
包裝物製程程序；包裝∕填裝程序；後勤（包括運輸、倉儲及搬運）；
產品展示與行銷；使用者∕消費者接受度；
資訊；安全；
法規；
其他相關議題。
　　如果此標準使用者無法鑑別出以上任何一個關鍵領域，則表示尚具有進一步減少包裝物的潛在機會，因此無法符合此標準。另一方面來說，如果測試到進一步減少包裝物數量，將會造成無法接受的包裝物失敗率，則表示包裝物最少化的關鍵點已經達到。
　　要申請符合此標準的廠商∕公司必須要準備一份包含評估程序與鑑別出之關鍵領域內容的符合性說明書 (Statement of Conformity) 以提交給執法∕驗證機構，並準備所有相關文件，其內容可以採用內部文件或查核表方式，但須涵蓋對以上十項領域之查核工作。
　　此標準尚包括一份附錄，其內容包括：
敘述進行前述評估過程的不同階段；回顧上述十項特定績效領域準則，並列出一般要求事項，以協助標準使用者鑑別出使用於被評估產品的重要與具決定性要求事項；列出填寫完成的查核表與輔佐報告範例，並附帶解釋這些已完成查核表之說明文件。
　　EN 13428 標準可供任何產品製造廠商、經銷商或消費者使用來做為一種證明產品具有最少包裝物的方法。
EN 包裝物系列標準的制定∕修改進度
　　在 EN 13428~EN 13432 這五項標準於 2000 年公布之後， CEN 曾向 EU 要求公告這些標準為實施包裝物指令的引用標準。但因為部分會員國之反對，歐盟執委會僅同意在持保留條款下公告 EN13428 與 EN13432 這兩項標準。其餘標準則必須進行修改。
　　N13428:2000 遭到保留部分為毒性物質部分，最少材料部份並無需修改。因此如果有廠商符合 EN13428: 2000 的規定，歐盟各國必須要接受其包裝物最小化部份已經符合歐盟包裝物指令此部分之基本要求事項規定。
　　依據目前進度， CEN 應可在 2004 年春季完成這六項標準的修改工作，公布供歐盟國家使用來作為查證包裝物指令中基本要求事項之符合標準。
歐盟各國實施基本要求事項法規之現況
　　至 2001 年底為止，僅有英國與法國對於〝基本要求事項〞實際進行執法，並且頒布有詳細的國內執行法規。其餘歐盟國家則因為上述標準尚未修訂完成而採取觀望不動態度，亦即是雖然已經將歐盟指令中的〝基本要求事項〞內容引入國內法規中，但是並未頒布實施細則，亦未直接推動執行，希望等到全部 EN 包裝物標準修訂完成之後，才開始實施。
　　即使 CEN 目前尚在修改 EN13428: 2000 ，但此標準的最少材料部份已經確定，不致再有變動，因此採積極態度的機構已經可以應用此標準來作為管制過度包裝的標準。
　　在 CEN 將包裝物標準完成公告，等到一切塵埃落定之後，只要是在歐盟市場行銷產品的包裝物就必須要符合歐盟包裝物指令的〝基本要求事項〞。由於 CEN 標準的採用屬於誌願性質，因此廠商未必一定要採用 CEN 標準來證明對基本要求事項之符合性，可以選用其他方式。但目前所有歐盟國家皆共同採用的標準為 CEN 標準，因此只要證明符合歐洲標準，就可以適用通行於歐盟境內。
英國的〝基本要求事項〞法規執行情況
　　英國於 1998 年 5 月 31 日公布〝 Packaging (Essential Requirements) Regulations (1998) 〞，並於 1999 年 1 月 1 日開始實施，執法單位是各地地方政府的度量衡機關，並由 Trading Standards Officers 來執行。該法規規定產品包裝使用∕填充廠商或產品進口廠商，需要維持產品上市之後四年內的相關文件紀錄備查。當 Trading Standards Officers 要求廠商提供文件證明符合能上述法規時，這些文件應能證明其符合相關的 BSI/CEN 包裝標準或是暫行標準。被判定未能符合此項規定的廠商將被罰款 5000 英鎊，情節嚴重者得加重處罰。
韓國的產品過度包裝管制方式

　　要管制產品過度包裝現象，除歐盟採用上述之〝基本要求事項〞標準來達到包裝物最小量化目的之外，另一種方式是由政府設定各項產品類別的允許包裝數量，例如韓國政府制訂的「促進資源節約及再活用相關法律」中，明文規定各類商品的包裝空間比率、包裝次數及包裝材質等限制如下表。若不符合規定者，業者不但要接受罰鍰，且要改正至合格的標準後，才能在市面上販賣。
　　韓國政府實施包裝管制四年以來，已陸續成立了四所「評估測試中心」。各地環保單位的稽核員若在市面抽查產品時發現有過度包裝嫌疑時，則要求廠商直接送樣至上述評估測試中心，由專責人員進行丈量並發給報告。以上年度為例，四個測試中心共完成了 1500 件產品測量，發現有 30% 確實為過度包裝。被判定違規的業者可以有六個月改善期，若不改善則需繳交罰款。
　　韓國的管制辦法，表面看來很嚴格，但是在層數方面，其實並不包括托盤、襯墊等，必須為全面覆蓋始視為「一層」，因此仍有改善空間。
各類商品之包裝空間比例及包裝次數之限制
商　　品　　種　　類包裝空間比例(%) 包裝次數
食品類加工食品 15%以下 2次以內
飲料 10%以下 1次以內
酒類 10%以下 2次以內
製果類 20%以下 2次以內
健康、嗜好食品 15%以下 2次以內
化妝品類化妝品 10%以下 2次以內
雜貨類玩具、洋娃娃 35%以下 2次以內
文具類 30%以下 2次以內
身邊雜貨物 30%以下 2次以內
醫藥部外品醫藥部外品 20%以下 2次以內
衣類襯衫、內衣類 10%以下 1次以內
此種方式的好處是規定簡單明暸，廠商易於遵守。缺點則是缺乏
各種產品彈性及持續改善精神。
採用 EN 13428 標準類型減量方式之優缺點考量
　　但若直接限制具有過度包裝產品的上市，勢必遭到業者的強烈反彈。因此建議採用 EN13428 標準或類似方式，來作為推對減少產品過度包裝的主要實施標準。由於此項標準類似 ISO 9000 與 ISO 14000 系列標準，係由廠商自行依據 10 項包括經濟與社會考量的績效準則來進行評估，因此廠商若可以證明產品無個別包裝時消費者將無法接受，則執法機關亦可以具有接受此決定之彈性；但大多數情況下，過度包裝產品將無法解釋其必要性而自然消失。
　　採用此標準之執行缺點是，不論是在廠商方面或驗證∕執法機關方面的工作量皆較大，亦可能出現一些準則判斷方面的爭議。但若以國內 ISO 9000/ ISO 14000 系統之推動經驗而言，應不致有太大困難。
　　此外此標準屬於 CEN 標準，由於歐盟與美國為全球兩大經濟體，其實施標準對於眾多亞洲出口導向國家皆具有指導作用，因此採用 EN 13428 標準來實施，未來面臨的法規挑戰性與廠商誌願遵守性皆可能較妥當。
　　在驗證體系的設計方面，為驗證 EN 13428 的符合性，目前英國是採用官方系統由各地方政府的 Trading Standards Officers 來執行。但基於此標準與 ISO9000 ISO 14000 的同質性，未來各國建立非官方∕民間性質的驗證體系亦非無可能。
　　若能採取此種產源減量方式，自源頭就減少過度包裝產品的上市，不但可以減少國內產品的過度包裝現象，還可望減少我國產品銷歐盟國家的一些法規管制負擔。
參考資料
1.歐盟包裝物與包裝廢棄物指令

(Directive on Packaging and Packaging Waste ，編號 94/62/EC)
2.歐洲包裝廢棄物管理系統〞報告，歐盟執委會 DGXI.E.3，2001 年2 月：

http://europa.eu.int/comm/ environment/waste/studies/packaging/epwms.pdf
3. EUROPEN （歐洲包裝物與環境組織）， 2001 年 12 月：

http://www. europen.be/issues/CEN/CEN%20STANDARDS%2012_01.pdf
4. 包裝物基本要求事項，政府指引文件， 1999 年 7 月：

http://www.dti. gov.uk/access/guidehh.htm

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